人口流動(dòng)趨勢下，中西部省份如何“留住”和“用好”人才

長期以來，關(guān)于對(duì)我國人口流動(dòng)的觀察，主要集中在鄉(xiāng)城流動(dòng)和跨省流動(dòng)兩個(gè)方面。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示(簡稱“七普”)：近10年，我國人口在城鄉(xiāng)和區(qū)域間長距離遷移的強(qiáng)度方面正趨于下降。近距離遷移，特別是在省份內(nèi)部的人口遷移，正成為人口流動(dòng)的主導(dǎo)并呈現(xiàn)出逐漸增強(qiáng)的趨勢。

數(shù)據(jù)顯示，2020年全國流動(dòng)人口為3.76億人。其中，從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)的人口為2.49億人，占流動(dòng)人口的66.3%。與2000年(52.2%)、2010年(63.2%)相比，鄉(xiāng)城流動(dòng)增長幅度大幅下降，由9個(gè)百分點(diǎn)下降到3.1個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，2020年跨省流動(dòng)人口為1.25億人，比2010年增加3896萬人，增長45.37%。而省內(nèi)流動(dòng)人口為2.51億人，比2010年增加1.16億人，增長85.70%。明顯看到，省內(nèi)流動(dòng)比跨省流動(dòng)更活躍。

這些變化預(yù)示著我國人口流動(dòng)遷移正在進(jìn)入新的階段。人口作為影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素之一，決定了未來的發(fā)展?jié)摿?。因此，?zhǔn)確判斷我國省內(nèi)人口流動(dòng)的規(guī)模、流向、空間分布等特征與趨勢，分析其形成的原因及其影響，對(duì)新時(shí)代完善人口發(fā)展戰(zhàn)略、引導(dǎo)中長期人口均衡發(fā)展、推動(dòng)各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

圖源 新華社

中國省內(nèi)人口流動(dòng)趨勢

自2005年開始，我國跨省流動(dòng)人口占比開始降低，人口流動(dòng)呈現(xiàn)出范圍就近化的特點(diǎn)，越來越多的人口傾向于在省內(nèi)就近轉(zhuǎn)移。七普數(shù)據(jù)顯示，我國省內(nèi)人口流動(dòng)的一個(gè)顯著趨勢體現(xiàn)在流動(dòng)方向上，即人口由省會(huì)城市周邊的中小城市，向省會(huì)城市流動(dòng)，并且規(guī)模龐大。

(一)人口向省會(huì)城市集聚趨勢愈發(fā)明顯

從已公布的數(shù)據(jù)來看，省會(huì)城市具有以下兩個(gè)共同點(diǎn)：

一是從規(guī)模上看，人口總量普遍增長，且增幅較大(圖1)。首先，在27個(gè)省會(huì)城市中，除了哈爾濱，其他26個(gè)省會(huì)的人口全部正增長，并且有9個(gè)省會(huì)常住人口總量突破千萬大關(guān)，相比2010年多了5個(gè)。

圖1：27個(gè)省會(huì)城市十年人口變化

其中，成都是我國人口最多的省會(huì)，也是我國唯一一個(gè)超過2000萬的省會(huì)，常住人口達(dá)到2093.78萬人。其次，有19個(gè)省會(huì)的人口增幅超過了20%，遠(yuǎn)超全國平均水平5.38%。其中，拉薩、西安增幅都超過了50%，人口量級(jí)實(shí)現(xiàn)快速提升。

二是從占比上看，省會(huì)城市人口占全省的比重全部得到提升(圖2)。七普數(shù)據(jù)顯示，在27個(gè)省會(huì)城市中，共有10個(gè)省會(huì)城市人口占全省的比重超過了20%。

其中，最高的西寧達(dá)到了41.66%。從占比變化來看，西安人口占全省比重的提升比例最多，也是唯一一個(gè)超過10%的省會(huì)，提升了10.08個(gè)百分點(diǎn)。僅次于西安的是銀川和成都。

過去10年，銀川、成都人口占全省的比重從分別從31.62%、18.8%提升到39.69%、25.02%，提升了8.07、6.22個(gè)百分點(diǎn)。

相比之下，有4個(gè)省會(huì)城市的占比提升低于1個(gè)百分點(diǎn)，包括濟(jì)南、福州、南京和石家莊。這四個(gè)省會(huì)的一個(gè)共同點(diǎn)是，在所在省內(nèi)，還有其他城市的人口增量超過了省會(huì)城市。但即便如此，這些城市人口占比在所在省內(nèi)的排名，仍然是上升或保持不變的。

圖2：27個(gè)省會(huì)城市人口占全省的比重及變化

圖1、圖2數(shù)據(jù)來源：各省市第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)

(二)周邊城市人口增速放緩或陷入“零增長”“負(fù)增長”

過去十年，人口加速向省會(huì)城市流動(dòng)，加劇了周邊城市人口流失情況。以陜西省為例，2020年陜西全省常住人口為3953萬人，比六普增加了220萬人。但西安一城就增加了449萬人，是陜西省人口增量的兩倍多。

這說明西安的增量人口中，有相當(dāng)一部分是來自省內(nèi)其他城市的。陜西地市中共有渭南、咸陽、寶雞、漢中、安康、商洛、銅川7市人口在減少，而這7個(gè)城市在地理位置上均與省會(huì)西安相鄰(圖3)。

值得注意的是，這一現(xiàn)象并不是陜西特有。從已經(jīng)公布的省市數(shù)據(jù)來看，四川、江西、山西、河南等省份均呈現(xiàn)出類似特點(diǎn)，省會(huì)城市人口大增，周邊城市人口增速放緩或“零增長”“負(fù)增長”，已經(jīng)成為了普遍現(xiàn)象。

圖3：陜西省人口流動(dòng)情況

數(shù)據(jù)來源：陜西省第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第二號(hào))

省內(nèi)人口流動(dòng)的原因

省內(nèi)人口流動(dòng)的趨勢,是強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、交通條件的改善、落戶門檻的降低等因素綜合作用的結(jié)果。

(一)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的引擎作用日益凸顯

近年來，國家層面對(duì)中心城市和城市群發(fā)展給予高度重視，不斷強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的集聚和輻射帶動(dòng)作用，與此同時(shí)，由于國內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和資源環(huán)境約束加劇，以城市為基本單位的競爭也進(jìn)入了白熱化階段。

在此背景下，為積極響應(yīng)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以及做大做強(qiáng)中心城市提升整個(gè)省域的競爭力，無論是東部、中部還是西部，多個(gè)省份都選擇“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略作為省域發(fā)展的主導(dǎo)性的空間邏輯[1]。

在實(shí)踐中，地方政府為更好的實(shí)施強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，一方面通過行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域城市體系規(guī)劃中的城市定位調(diào)整等措施，強(qiáng)化省會(huì)城市的地位和作用[1]。例如，合肥“三分巢湖”、成都代管簡陽、西安代管西咸新區(qū)、濟(jì)南吞并萊蕪、長春代管公主嶺市等，都是典型的行政調(diào)整的例子。

另一方面借力微博、微信、政務(wù)APP等互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺(tái)進(jìn)行城市營銷，通過樹立城市品牌，提高城市綜合競爭力，廣泛吸引更多的社會(huì)資源。比如，長沙街頭一杯難求的茶顏悅色奶茶、排號(hào)上萬的超級(jí)文和友，成都的太古里、玉林路，西安的大唐不夜城等。

在強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略的推進(jìn)下，中西部省份主要形成以“省會(huì)城市高度集聚”的單引擎模式，東部發(fā)達(dá)省份主要形成以“省會(huì)城市十區(qū)域中心”的雙引擎模式[1]。但無論是哪種模式，省會(huì)城市的人口吸納能力和人口競爭力都實(shí)現(xiàn)了大幅提升。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)引導(dǎo)人口流動(dòng)

一是產(chǎn)業(yè)升級(jí)。改革開放初期，我國發(fā)展以加工制造業(yè)為主的外向型經(jīng)濟(jì)，那些靠近碼頭、港口等交通樞紐的城市，或者是土地成本低的城市，憑借區(qū)位、土地成本等優(yōu)勢得以率先發(fā)展，吸引了大量外來人口涌入。

新時(shí)代下，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，以創(chuàng)新為主要驅(qū)動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)增長模式正在逐步形成，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等成為熱門產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)不一定要靠近港口，也不一定要去成本低的地方，但一定要靠近高端人才聚集地。

省會(huì)即使不是全省經(jīng)濟(jì)中心，但至少也是全省的政治、科技、教育、文化、醫(yī)療中心，最有優(yōu)勢成為一個(gè)省的高端人才集聚中心[2]。所以，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等熱門產(chǎn)業(yè)會(huì)天然向省會(huì)城市聚集，并帶動(dòng)人口向省會(huì)城市流動(dòng)。

二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)升級(jí)必然會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要有兩個(gè)方向：一是向國外轉(zhuǎn)移，二是向國內(nèi)中西部轉(zhuǎn)移。然而，隨著我國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、內(nèi)需市場的擴(kuò)大及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體提升，東部地區(qū)對(duì)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅僅局限于傳統(tǒng)低端產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)逐步擴(kuò)展到電子信息、裝備制造、新能源等高端產(chǎn)業(yè)。

這意味著東部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，會(huì)更加注重對(duì)轉(zhuǎn)移承接地區(qū)綜合制造成本的考量、對(duì)產(chǎn)業(yè)配套能力的要求以及對(duì)轉(zhuǎn)移承接地區(qū)消費(fèi)市場的考察[3]。

以長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為例，2019年，承接其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的城市,主要集中在中西部的省會(huì)城市，如成都、武漢、長沙等地。基于“人隨產(chǎn)業(yè)走”的基本邏輯，人口也會(huì)向上述城市流動(dòng)。

(三)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)的集聚效應(yīng)

近年來，我國交通運(yùn)輸行業(yè)緊抓交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、服務(wù)水平提高和轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時(shí)期，加快建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，已基本形成以“十縱十橫”綜合運(yùn)輸大通道為主骨架、內(nèi)暢外通的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)[4]。

尤其是高速鐵路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)的建設(shè)，不僅里程數(shù)均穩(wěn)居世界第一、對(duì)城區(qū)常住人口20萬以上城市的覆蓋率已超過95%。

作為連接城際間的大運(yùn)量交通工具，高速鐵路、公路的建設(shè)顯著縮短了城際間時(shí)空距離，這對(duì)增加人口流動(dòng)頻次和擴(kuò)大人口流動(dòng)范圍，起到了巨大的推動(dòng)作用[5]。

但是，不同城市受到的影響不同。以高鐵為例，其主要是以省會(huì)城市為中心建設(shè)的。對(duì)于成為高鐵樞紐的省會(huì)城市來說，由于其本身就具有較強(qiáng)的吸附能力，隨著人口流動(dòng)通道的優(yōu)化，會(huì)極大地加快人口集聚的速度，成為高鐵建設(shè)的受益者[6]。

但對(duì)于高鐵沿線的周邊城市來說，卻普遍出現(xiàn)人口向外擴(kuò)散的跡象。以湖南省為例，其省會(huì)長沙位于京廣高鐵、滬昆高鐵的十字交叉點(diǎn)，是國家級(jí)高鐵樞紐城市。

2020年，長沙人口首次突破千萬大關(guān)，但湖南各城市人口也出現(xiàn)了變化。在湖南14個(gè)市州中，有8個(gè)處于人口負(fù)增長狀態(tài)。其中，益陽人口減少10.7%，岳陽、常德、邵陽、衡陽人口降幅也均在7%上下，而這些城市都在高鐵沿線。

(四)戶籍制度改革破除人口流動(dòng)障礙

通過戶籍限制人口流動(dòng)曾在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的人口管理中起到重要作用，但在市場經(jīng)濟(jì)要求要素流動(dòng)的時(shí)代，戶籍制度的存在成功阻礙了勞動(dòng)力這一重要生產(chǎn)要素的跨區(qū)域配置[7]。

改革開放后，戶籍放開的呼聲越來越強(qiáng)，因此國家進(jìn)行了幾次戶籍改革。這幾次改革的基本特征是先放開小城鎮(zhèn)，之后到大城市逐步放開[7]。

例如，2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，2019年底，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》要求“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制”。

近年來，我國戶籍制度改革的步伐則明顯加快。改革力度不斷加大的同時(shí)，大城市的落戶條件不斷放寬，尤其是省會(huì)城市。例如，武漢市對(duì)40歲以下的大專生、本科生以及無年齡限制的碩士生、博士生，實(shí)施零門檻落戶政策;西安市開辟“綠色通道”，依靠“學(xué)歷落戶”的人可同步完成舉家遷入。

此外，戶籍制度改革的重點(diǎn)還包括剝離附著在戶口上的各種不平等的公共服務(wù)。大城市戶籍的逐步放開以及公共服務(wù)的剝離，吸引了更多人口向公共服務(wù)更好、基礎(chǔ)設(shè)施更完善的大城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而導(dǎo)致周邊中小城市的人口逐漸流失。

省內(nèi)人口流動(dòng)趨勢的影響

如今，我國人口流動(dòng)出現(xiàn)了新的變化趨勢，人口開始大量地、快速地向省會(huì)城市遷移，這會(huì)改變原有的流動(dòng)人口分布的格局，進(jìn)而對(duì)地區(qū)發(fā)展造成不同影響。本文將從省際、省內(nèi)兩個(gè)維度，來說明上述變化帶來的影響。

(一)從省際層面看，東部省份面臨的主要問題是如何拓展流入人口的來源，穩(wěn)定流動(dòng)人口增速;中西部省份的問題則是“引人”后，如何能實(shí)現(xiàn)“留人”和“用人”。

目前，就人口吸引力來說，東部省份是高于中西部省份的，但省份間的差距在逐漸縮小。特別是中西部省份的省會(huì)城市，對(duì)于省內(nèi)流動(dòng)人口吸引力的增強(qiáng)，會(huì)在一定程度上改變此前東部省份“人口虹吸”的局面。

這一趨勢的明確強(qiáng)化，會(huì)導(dǎo)致東部省份人口增速的放緩。從長期來看，會(huì)影響勞動(dòng)適齡人口的供給，進(jìn)而對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙。

以廣東省為例，長期以來，廣東省勞動(dòng)適齡人口都保持了較大規(guī)模，原因之一是大量的跨省流動(dòng)人口進(jìn)入廣東工作和生活。

近年來，隨著越來越多的人口選擇向其所在的省會(huì)城市移動(dòng)，廣東省跨省流入的人口數(shù)量受到影響，外省流動(dòng)人口增速由2010年42.71%下降至2020年的37.78%;勞動(dòng)適齡人口占比出現(xiàn)下降，15到64歲人口占比由2010年76.36%下降至2020年的72.57%。

為有效解決流入人口增速放緩、拓展人口來源的問題，東部省份可重點(diǎn)關(guān)注海外人才“回流”的機(jī)遇。近來，我國海外人才“回流”趨勢顯著增強(qiáng)。

一方面，海外人才回國發(fā)展意愿更加強(qiáng)烈。疫情后，全球人才流動(dòng)格局發(fā)生了一些有利于中國“聚才”的變化[8]。例如，各國就業(yè)移民政策收緊、新冠疫情仍在全球蔓延、海外留學(xué)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)和不確定性等。與此同時(shí)，中國政府采取了一系列針對(duì)海外人才的引進(jìn)政策，回國求職海歸數(shù)量暴增(圖4)。

圖4：我國學(xué)成回國留學(xué)人員數(shù)及同比增速

另一方面，海外人才在擇業(yè)結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)區(qū)域與行業(yè)集中現(xiàn)象。扎堆于經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)設(shè)施完備、國際化程度高等區(qū)域，以及軟件和信息服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、金融等行業(yè)(圖5)[9]。

從海外人才的回流意愿和回流方向來看，相比于中西部省份，東部省份具有更大優(yōu)勢。因此，在下一步的人才引進(jìn)計(jì)劃里，要抓住疫情下海外人才“回流”機(jī)遇，有效疏通海歸就業(yè)“中梗堵”問題，為海外人才回國發(fā)展創(chuàng)造更多條件，同時(shí)，也為當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展儲(chǔ)備更多人力資源。

圖5：海歸投遞行業(yè)分布及與全平臺(tái)求職者對(duì)比情況

對(duì)于中西部省份來說，人口大量地向省會(huì)城市流動(dòng)，可以有效避免人口向外省流出，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)人口的集聚，從而有利于增加省份財(cái)政收入、擴(kuò)大消費(fèi)市場、吸引資源要素流入、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程等。

但是，“吸引人”只是發(fā)展的第一步。對(duì)于流動(dòng)人口來說，主要看重的仍然是個(gè)人發(fā)展前途。這也意味著，人口吸引之后的工作一點(diǎn)也不比之前的內(nèi)容要簡單，能否規(guī)劃好省份未來的發(fā)展路徑，走出高質(zhì)量發(fā)展的道路，讓流入人口對(duì)前景有清晰預(yù)期，是中西部省份未來發(fā)展面臨的重要問題。

為更好的實(shí)現(xiàn)“留人”和“用人”，中西部省份要聚焦創(chuàng)造更多可持續(xù)、高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)。盡管流動(dòng)人口在區(qū)域選擇上呈現(xiàn)訴求多樣化的趨勢，但其核心訴求仍舊是經(jīng)濟(jì)收入機(jī)會(huì)。

中西部省份可側(cè)重以下兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，不斷擴(kuò)大就業(yè)容量。推動(dòng)就業(yè)提質(zhì)擴(kuò)容，根本上還得靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但不同的發(fā)展模式和發(fā)展路徑，對(duì)就業(yè)的吸納能力是不一樣的[10]。

比如，制造業(yè)就業(yè)要側(cè)重推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)賦能;服務(wù)業(yè)就業(yè)要重視消費(fèi)升級(jí)需要。不同區(qū)域要注重結(jié)合地方現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承載能力，推進(jìn)穩(wěn)就業(yè)工程。

二是要全面摸底、動(dòng)態(tài)跟蹤“流動(dòng)”群體狀況，為實(shí)現(xiàn)就業(yè)的精準(zhǔn)施政提供依據(jù)。例如，對(duì)于農(nóng)民工來說，由于農(nóng)民工技能低、大量處在一線崗位、抗擊內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，要側(cè)重加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)的扶持，以及對(duì)靈活就業(yè)的支持;對(duì)于高校畢業(yè)生來說，要拓展畢業(yè)生升學(xué)深造渠道，并加快落實(shí)政策性崗位，穩(wěn)住大學(xué)生就業(yè)崗位基本面[11]。

(二)從省內(nèi)層面看，省會(huì)城市面臨的主要問題是如何提高城市治理能力，周邊城市則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力更加明顯。

對(duì)于省會(huì)城市來說，由于城市空間規(guī)模有限，人口規(guī)模的快速提升會(huì)導(dǎo)致人口密度上漲，進(jìn)而提高環(huán)境污染、交通擁堵、房價(jià)暴漲、犯罪增加等問題產(chǎn)生的概率;并且在我國現(xiàn)行財(cái)政制度的安排下，一旦人口流入速度超出了省會(huì)城市的承載能力，就可能加劇城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的壓力，導(dǎo)致服務(wù)水平下降[12]。

此外，我國政府治理能力和管理水平仍然比較落后，“一刀切”“擴(kuò)大化”等做法屢見不鮮，這會(huì)進(jìn)一步增加城市治理的難度。

如何從整體上有效提升與城市規(guī)模相配套的服務(wù)與管理能力，會(huì)成為制約未來省會(huì)城市發(fā)展的一個(gè)重要問題。

實(shí)際上，我國部分城市在探索大城市治理方面，已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗(yàn)，值得推廣學(xué)習(xí)。

例如，北京市“吹哨報(bào)到，接訴即辦”一系列改革的探索和實(shí)踐，是探索構(gòu)建超大城市治理體系的重要舉措[13]。其核心在于提升基層治理現(xiàn)代化水平，堅(jiān)持重心下移和問題導(dǎo)向。

深圳市大城市治理則是從“經(jīng)驗(yàn)治理”邁向“科學(xué)治理”，重視規(guī)范化、精細(xì)化、智能化管理[14]。

對(duì)于周邊城市來說，人口的快速流出會(huì)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面對(duì)地方發(fā)展造成不利影響。

首先，人口流出在勞動(dòng)力市場上會(huì)表現(xiàn)為勞動(dòng)力數(shù)量的減少、素質(zhì)的降低和勞動(dòng)力成本的上升，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起阻礙作用;其次，會(huì)加劇老齡化的趨勢，有著收入減少和支出增加的雙重壓力，加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

周邊城市大規(guī)模人口流出的事實(shí)，并不能片面的理解為城市衰落的前奏，但在周邊城市人口向省會(huì)城市流動(dòng)過程中，需要國家、省級(jí)層面兼顧城市協(xié)調(diào)發(fā)展的政策進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。

一方面，要有條件的避免“一市獨(dú)大”。對(duì)于如寧夏、青海、西藏等地區(qū)，本身經(jīng)濟(jì)體量就不大，加上地理環(huán)境受限，想要培養(yǎng)出副中心城市難度高，集中發(fā)展省會(huì)反而是務(wù)實(shí)選擇。而對(duì)于有條件的省區(qū)，如陜西、湖北、湖南、四川等，有必要培養(yǎng)出一批副中心城市[15]。

另一方面，要注重引導(dǎo)省會(huì)城市充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用。避免由于輻射效應(yīng)不足，導(dǎo)致省會(huì)城市越來越強(qiáng)，周邊城市越來越弱，城市之間的經(jīng)濟(jì)落差不斷加劇。